城投公司改制在即 將剝離政府融資平臺職能
[ 字號：大 中 小 ]發布時間：2014-7-18 信息來源：常州城建集團 瀏覽次數：13265
政府自主發債端口如果逐步放開，堪稱“準市政債”的城投債以及作為發債主體的城投公司未來將何去何從？
今年預算案顯示，推進地方自主發債改革的同時，要“進一步加強地方融資平臺公司舉債管理，規范融資平臺公司的融資行為。抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能，剝離后地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保形成的債務范圍內”。
一直以來承擔著政府投融資重任的地方城投公司，一方面籌錢為城市基建“輸血”，但另一方面也因舉債手段之不透明聚集起巨額平臺債務，引發了市場對中國地方債務危機的擔憂。
作為“中國特色產物”，根據十八屆三中全會對化解債務風險方面的指導精神和近年預算案安排，城投公司改革儼然箭在弦上。不過，半年已過，這方面的進展卻顯緩慢。
光大證券近期發布的研報則顯示，6月城投債發行規模在高位略有減少，單月發行規模有所下滑，季調后發行規模降至1500億元左右。“這令我們擔心發改委審批節奏出現主動放緩。”
“特色產物”面臨改革
一般認為，城投債是地方政府在城市的基礎設施建設中，為了規避法律上的限制而發明的一種替代性融資方式。
澳新銀行大中華區首席經濟師劉利剛（微博）曾撰文分析過城投債的“出現軌跡”。他認為其出現帶有明顯的歷史印記和中國特色。1993年開始的分稅制改革導致了地方政府的稅收收入銳減，但地方政府仍然需要承擔地方建設的投資重任。同時，相關法律規定地方政府不得舉債，也不允許其從商業銀行那里獲得貸款。
在這樣的情況下，地方政府紛紛選擇繞開相關法律規定，通過建立城投公司的方式，使其具備融資條件。
1992年，為支持浦東新區建設，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年~1995年每年發行5億元浦東新區建設債券。1992年第一只城投債規模為5億元。2006年9月，安徽合肥市建設投資控股（集團）有限公司在該省首家發債成功，效法者遍布全省。
“眼下，在中國的任何一個城市，幾乎都有各種類型的城投公司，在傳統的城市建設投資之外，港口投資以及水利投資，都成為了債券發行的主體。”劉利剛在文中稱。
然而，城投公司從誕生之初起就并非市場化的企業，它與政府之間存在著千絲萬縷的聯系。
如2003年上海城投按照國務院和上海市政府要求，利用清退政策，為清理固定回報項目支付了大筆款項，但公司負債率明顯上升。“為保持公司合理的債務結構保持持續的融資能力，上海市政府2004年初又為上海城投注入了80多億元資產。”現任上海市金融黨委書記、上海市城市建設投資開發總公司前總經理孔慶偉曾在撰文中透露這一信息。
另一案例是鎮江資產規模最大的平臺鎮江城投公司近幾年獲得的財政補貼收入幾乎與利潤持平。分別為4.71億元、4.89億元、7.33億元和2.80億元，占利潤總額的比重分別為89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。
此外，政府官員介入也使得城投公司行為變得“政商難分”。盡管按照中央規定，政府官員不得在企業任職，但在實施層面卻未必如愿。近期被曝光的佳木斯市國土局原局長宋學英在獄中寫下的《自述》稱，新時代城投公司曾為佳木斯市最大的國企，違規提供假土地證。媒體報道稱，該市長兼任公司董事長。
對于日趨積累的平臺債務風險，劉利剛認為，“這樣的市場規模一方面意味著‘大而不能倒’，因為其可能引發嚴重的系統性風險；另一方面卻也意味著‘大而救不了’，因為體量越來越大，政府施以援手也將越來越力不從心。與真正的政府違約不同，一旦城投債出現違約風險，央行也難以通過注入流動性的方式來緩解市場風險，因為主體屬于公司，央行注資將帶來嚴重的道德風險。”
城投公司轉制啟動
“政府與公司和市場行為分開”被認為是解決城投公司及城投債目前諸多積弊的關鍵手段。
劉利剛兩年前在分析這一問題時就指出這是“真正辦法”，城投公司中存在的各種利益輸送可能，也需要政府與之劃清界限來截斷。
對于城投債，劉利剛認為這樣一種“準市政債”，未來應該是將其納入地方債務范圍，使其成為名副其實的中國市政債券。
根據今年已經通過全國人大批準的預算案，在推進地方自主發債改革的同時，要抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能，剝離后地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保形成的債務范圍內。
這意味著，現在承擔著政府投融資功能的城投公司轉型后可能將沒有政府信譽“背書”。
招商銀行總行金融市場部高級分析師劉東亮在接受媒體采訪時表示，未來改革方向主要有兩個，一是城投債中該轉產業債的就轉產業債，信用風險也需要得到逐步釋放；二是確實不能轉為產業債的，明確由當地財政稅收來償還的，即企業的歸企業，政府的歸政府。
目前，各地的城投公司改制正在進行。國家發改委網站刊載的信息顯示，2014年3月28日，廣西壯族自治區城投集團與旅投集團完成合并重組，組建成立了廣西旅游發展集團。
另據媒體報道，繼馬鞍山城投先行一步轉制成江東控股之后，安徽亳州的3家地方城投公司已整合并轉制成地方國企。安徽阜陽、江蘇鎮江、無錫等地的城投公司也在醞釀改制。
此前，不少城投公司高管認為，可以將城投公司打造成“綜合城市運營體”或許成為空想。中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇（微博）對《第一財經日報》表示，預算案所表達的內容，意味著未來不會有增量的城投公司，存量也將慢慢向新的方向轉變。而無論如何，都應該“政府是政府，企業是企業”。（來源《第一財經日報》）
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